生态文明视野下构建生态补偿机制的财税考量

 一、生态文明、生态补偿机制与财税政策关系辨析
生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。建立生态补偿机制，是推动环保工作，促进生态文明建设的重要战略步骤。同时，生态保护作为一种全民受益的公共产品，是政府提供的基本公共服务，离不开公共财税政策的调控。
1.生态文明与生态补偿机制构建之间存在密切的内在联系。
其一，生态文明观是生态补偿机制构建的指导思想。生态文明又称绿色文明，指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人的和谐相处而取得的物质与精神成果的总和，是一种将人类社会系统纳入自然生态系统而构成的广义生态系统的和谐。只有生态文明观作为指导思想，才能把生态补偿机制政策纳入生态文明观中，真正体现对生命的尊重和对生态系统的爱护，实现经济社会发展与资源环境的和谐共生与良性循环。
其二，生态补偿机制是建设生态文明的重要内容。当前，生态补偿主要体现为区域发展外部环境公平，调整生态保护和受益相关各方之间利益关系的环境经济政策和措施方面。立足于对生态系统的补偿，广义的生态补偿将环境污染治理、资源有偿使用、生态工程建设等统统纳入补偿范畴。而建设生态文明则要求，加强生态建设，保护生态环境，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。不难看出，从制度上加强环境保护，现已成为建设生态文明的重要内容。
2.建设生态文明，构建生态补偿机制离不开财税政策扶持。
国家财政是政府宏观调控的经济手段之一，其职能决定了对建立生态文明与生态补偿机制的扶持。首先，生态环境所具有的外部性和效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的公共产品属性，使其市场交易中易产生“免费搭车”行为，导致出现过度开发的“公地悲剧”，需要政府财税政策加以弥补。党的十八大报告中提出要“增强生态产品生产能力”，将生态环境质量纳入基本公共产品范畴，为生态补偿机制的公共财税扶持政策提供了理论依据。
其次，为实现生态保护，生态保护区牺牲了不少发展经济的机会，致使当地人均收入与经济发达区人居收入拉开了很大距离，应通过财税的收入再分配职能进行补偿。通过加强税费调节、转移性支出等财政手段，可缩小收入差距，实现公共服务的均等化，保证社会公平目标。另外，需要通过财税政策的经济稳定与发展职能，促进产业结构向环境友好型调整，克服生态环境这一经济发展瓶颈，保证我国经济的稳定与可持续发展。
二、财政影响生态补偿机制的维度分析
建立生态补偿机制的直接原因来自生态环境面临的压力，由于生态资源具有自身价值，生态环境具有外部性及公共产品的属性，仅从技术角度很难解决上述问题，需要利用财税政策从制度上寻求办法。
1.预算管理体制直接决定生态补偿的职责履行。
预算管理体制是处理中央和地方政府以及地方各级政府之间财政关系的基本制度。内容涵盖确定预算管理的主体和级次，一级政权构成一级预算管理主体，预算收支范围的划分等，其中国家财力在中央和地方各级政府之间如何分配是核心内容。有效的生态补偿机制，要求政府财政资金参与。而现实中某项生态环境损失应由哪一级政府补偿，以及某项生态补偿活动应由哪一级政府进行，离不开预算管理体制对政府事权与财权的划分界定。生态补偿的政府职责履行涉及到各级政府提供不同层次公共产品的问题。
在构建生态补偿机制时，应考虑到政府级次的事权与财权划分问题，将生态补偿与财政级次有机结合。通过对生态环境影响范围的归类，在不同财政级次上制定相应的补偿方法、措施、管理制度等，形成一个立体的、行之有效的生态补偿机制。
2.政府财力水平会影响生态补偿标准和补偿实施效果。
各级政府的财力水平和财力结构分布，会对生态补偿机制架构和补偿效果产生影响。其一，财力水平关系到补偿标准的制定。在制定生态补偿标准时，如果资金来源于政府，那么除了生态环境各种损失和外部性之外，政府财力水平也是必须考虑的因素之一。制定补偿标准时，须对所需资金也进行相应的测算，从而判断政府是否有财力进行相应的补偿，再对补偿标准作相应调整，使得补偿标准与政府财力水平相适应。
其二，财力水平是补偿效果的保障。影响生态补偿效果的因素有很多，补偿资金是否充足便是其中之一。当政府财力有限时，势必会在各项支出中进行权衡，这难免会影响到在生态补偿方面的资金安排，如果补偿资金不足，就无法达到私人收益加补偿收益等于社会总收益的均衡点，从而影响到最终的补偿效果。
3.财税手段是实现生态补偿的重要工具。
在生态补偿机制中，资金链条是通过相关的财税手段连接并运作的。通过转移支付、生态税、税收差异化、押金退款制度等政策手段，政府将资金在补偿者与受偿者之间进行转移，达到生态补偿的目的。随着市场经济体制的确立和发展，促进生态文明建设的财税政策不断获得完善和发展。当前，我国政府在生态补偿中，常用的收入手段主要有税收和政府性基金，常用的支出手段包括转移支付和财政补贴。
从财税手段的作用来看，大体可分为激励效果和约束效果。能够产生激励效果的主要有税收优惠和财政补贴，约束效果则多由征收税费产生。财政手段的选择关系到政策效果的最终发挥，因此，在实施生态补偿政策时，应考虑政策目标与财税手段的配合，同时将不同的财税手段合理组合，以实现生态补偿的目标。
三、构建我国生态补偿机制的财税考量：总体思路
近年来，我国在鼓励和促进生态补偿建设方面的财税政策明显落伍。出现财政体制落后、财政投入不足、环保资金监督不力、财政转移支付乏力、环境税费不完善等问题。因此，厘清构建生态补偿机制的财税政策思路，充分发挥其导向作用变得日益迫切。
1.理顺财税体制，加强生态补偿制度建设。
我国1994年进行分税制改革时，没有考虑生态环境因素，应理顺财税体制，加快“环境财政”建设。
首先，应科学合理划分各级政府间事权和支出范围。在中央和地方对环境工作的合理分工的基础上，科学划定各自环境支出范围，中央和省级政府预算应设立专项的生态建设资金，其他地方政府也要分担生态补偿的资金。
其次，应建立环保财政资金稳定增长机制，通过《环保法》确定一定时期内环保资金占财政支出的比例以及增长幅度，使其占GDP的比例达到2%—3%的范围，加大财政对环保的投入力度，促进生态补偿建设。
再次，应加大对环保资金的监督力度，提高资金的使用效率。通过定期检查，跟踪反馈大规模项目等形式，强化资金的划拨、使用等方面的监督。
最后，积极探索建立多渠道的融资机制。可借鉴国外经验，根据宏观经济情况适量发行环境专项国债；利用财政支持作用，通过实施BOT融资、贷款担保形式等，扩大环保资金来源；此外，也可试发行生态补偿基金彩票。
2.构建以财政级次为线索的纵向生态补偿机制。
财政转移支付有两种形式，一种是中央财政向地方财政的纵向转移，另一种是地方财政之间的横向转移。考虑到财力情况，生态补偿转移支付应当以纵向转移支付制度为主，做到地方政府环保事权与自身财力的匹配。核心在于通过中央向各地方的财政转移支付，平衡不同地区在财政收入能力上的差异，体现发展机会的公平。
其一，加大中央政府财政转移支付力度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。可在纵向财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度。当前，按照平等的公共服务原则，中央财政应重点实施对中西部地区的转移支付，对重要自然保护区或国家生态公益林的国家购买等，建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域可持续发展的长效投入机制。
其二，中央财政预算应专门设立生态补偿科目。财政部制定的《政府预算收支科目》中，与生态环境保护相关的支出项目约30项，但没有专设生态补偿科目。可在财政转移支付项目中，增加生态补偿项目，用于国家级自然保护区与生态功能区的建设补偿；建立生态保护环境治理和保护的财政专项拨款项目，对限制开发区和禁止开发区实行政策倾斜。
其三，加强地方政府对生态补偿的支持与合作。地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外，在一些主要依靠中央财政支持的生态补偿中，也应根据自身财力情况给予支持，以发挥中央和地方财政的双重作用。
3.构建以主体功能区为线索的横向生态补偿机制。
根据党的十七大提出的建立主体功能区的战略构想，国土空间被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，四类主体功能区是对其经济发展的定位，也是构建生态补偿机制的法律与政策依据。
应建立地方政府间的横向转移支付制度，实行主体功能区的下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的财政转移支付。让生态受益的开发区和重点开发区政府直接向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府提供财政转移支付，以横向财政转移改变四大功能区之间既得利益格局，提高限制开发区和禁止开发区人民生活水平，缩小功能区之间的经济差距。需要指出的是，给予一个地区或一个单位生态补偿的基本前提是，该地区或该单位必须完成生态建设和环境保护任务，达到生态保护标准。
4.加强生态补偿机制的税费建设。
应完善现行保护环境的财税政策，充分发挥其对生态补偿机制建设的促进与导向作用。
其一，可增收生态补偿税，开征环境税，调整和完善现行资源税。特别将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。
其二，完善税收优惠措施。税收优惠是国家对生产者和消费者选择科学发展模式和理性消费模式的一种正面税收鼓励或间接财政援助。当前，首先，应根据所得税具有不易转嫁的特点，在所得税上实行优惠措施，能更有效地减轻纳税人负担，从而调动企业保护生态环境的积极性。其次，应利用增值税抵扣，免征等优惠促进企业技术进步，降低企业经营成本，利于生态环境保护。
其三，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。（作者系中共中央编译局博士后，首都经济贸易大学财税学院副教授）