人大立法规划调整 税收法定路线再细化

 　十二届全国人大常委会立法规划日前经调整后再次公布。一、二类立法项目从原有的68件增至102件，实际增加了制定能源法、房地产税法，编纂民法典等34件项目。

　　全国人大常委会法工委立法规划室主任王瑞贺介绍，新增立法项目的重要内容之一为落实税收法定原则，将环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法列入一类立法项目。

　　一类项目为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，中国政法大学财税金融法研究所教授施正文介绍，这意味着这七部税法可能会在2017年底，也即本届全国人大常委会履职期限内提请审议。这是继今年3月，全国人大常委会《贯彻落实税收法定原则的实施意见》对税收法定作出的“路线图”的细化。

　　立法规划大调整

　　立法规划调整在今年5月就已现端倪，全国人大常委会在公布2015年立法工作计划时，明确提出将初次审议网络安全法，制定环境保护税法、房地产税法，以及启动民法典编纂工作。

　　包括这4部法律在内的34部法律，随即在6月被调整进十二届全国人大常委会立法规划。

　　从1991年全国人大常委会发布第一个立法规划至今，“立法规划经常发生调整，因为这不是一个固定的计划指令”，中国人民大学法学院教授朱景文告诉21世纪经济报道记者。

　　但此次调整的幅度在全国人大常委会立法规划历史上并不多见，这亦引起立法学者对立法完成率的担忧。“一类和二类草案的审议通过率在七届全国人大时只有19%左右，”一名立法学学者告诉记者，“此后任期内审议率逐渐升高，如今已达到60%左右，但现在立法项目基数变大，立法工作压力可想而知。”

　　按照立法惯例，一般审议通过的法律基本上是立法规划内的项目，当届人大没有完成的立法项目一般会被列入下一届的立法规划中。

　　税收法定路线细化

　　今年3月，全国人大常委会制定的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》（下称《实施意见》）经中共中央审议通过。“可以说，这是我国贯彻落实税收法定原则的第一步，具有里程碑式的意义”，全国人大财经委副主任委员郝如玉指出。

　　目前我国的18个税种里，只有企业所得税、个人所得税和车船税由全国人大及其常委会立法，其余15个税种均是以行政法规的形式颁布，其依据是1985年全国人大常委会给国务院的授权。

 

　　《实施意见》提出的路线图从不再出台新的税收条例开始，在2020年时逐步将以往的行政法规上升为法律，最后废除上述已施行30年的授权。

 

　　环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法率先进入立法规划。对此，中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，此次先行推进立法的七大税种，体现了落实税收法定“先易后难”的原则，比如后三个税种在税收体系中属于小税种，立法条件相对成熟。

　　目前船舶吨税适用的行政法规为国务院制定的《船舶吨税暂行条例》，其刚刚于2011年取代由海关总署发布的《海关船舶吨税暂行办法》，从部门规章提升为行政法规。

　　“但关税适用的《进出口关税条例》是根据《海关法》制定的，不能说没有法律依据，这是否必须升格为法律？”上述立法学学者说。

　　环境保护税法草案已于今年6月公开征求意见，“对环境污染行为征税，就是将污染产生的外部不经济性内部化，但环保税法草案还谈不上成熟，其主要是将征收了几十年的排污费改为征税”，中国环境资源法学会副会长曹明德告诉记者。

　　房地产税法被列入立法规划引起社会关注，值得注意的是，这项立法由全国人大常委会预算工作委员会牵头，财政部参与配合。中国政法大学财税金融法研究所教授施正文表示，这将是首个由全国人大牵头制定的税法。其认为，房地产税法牵扯面广，涉及部门、利益主体多，由全国人大主导立法，能更好排除部门利益干扰。

　　“税法的专业性很强，专业人才集中在国务院、财政部和税务总局系统，立法权回归人大，可能会涉及人大与行政部门人员的调整，立法机制的转换需要过渡时间。”朱景文说。

　　从立法技术上，同样面临考验的还有如何实现科学、民主立法。一名立法学学者介绍，目前我国没有公民参与税收立法的法律规范，更没有公民参与讨论开征、停征、减征税种，以及确定税率的机制。《立法法》仅规定，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　“目前立法对这方面的准备还不足，设计一个让各方面都满意的征求意见方案很难。”朱景文说。